Quando l’opera è di tutti e il risultato non è di nessuno

Perché in Italia la costruzione di una rete di trasporto regionale può richiedere decenni, mentre in Giappone infrastrutture analoghe sembrano trasformarsi più facilmente in un sistema funzionante di treni, stazioni, commercio, uffici ed abitazioni?

La risposta più immediata potrebbe ricondurre tutto alla proverbiale efficienza giapponese o, sul versante opposto, alla nostra altrettanto proverbiale burocrazia. Sarebbe però una risposta troppo semplice. Il nodo principale non risiede soltanto nel numero delle autorizzazioni, nella durata delle gare o nella capacità tecnica delle amministrazioni. Risiede anche nel modo in cui l’investimento viene contabilmente distribuito e, soprattutto, nel modo in cui viene attribuita la responsabilità del risultato.

Prendiamo come esempio la costruzione di una nuova linea ferroviaria regionale da due miliardi di euro, destinata ad attraversare dieci comuni e a collegare il capoluogo con la cintura produttiva circostante.

In Italia l’opera potrebbe essere suddivisa tra numerosi soggetti. RFI realizzerebbe i binari e le stazioni ferroviarie; la Regione acquisterebbe i treni; un comune costruirebbe il parcheggio di interscambio; un altro il terminal degli autobus; la città metropolitana si occuperebbe della viabilità di accesso; la società di trasporto del deposito e dei sistemi informatici.

Il sistema fisico sarebbe uno solo. I bilanci coinvolti, invece, sarebbero molti.

Soggetto	Opera di competenza	Importo ipotetico
RFI	Binari, segnalamento e stazioni	€1,2 miliardi
Regione	Materiale rotabile	€300 milioni
Comune A	Parcheggio di interscambio	€80 milioni
Comune B	Sottopasso e viabilità	€70 milioni
Comune C	Terminal autobus	€50 milioni
Città metropolitana	Collegamenti stradali	€100 milioni
Società di trasporto	Deposito e sistemi informatici	€100 milioni
Altri comuni	Fermate e opere accessorie	€100 milioni

Ciascun ente iscriverebbe la propria entrata, assumerebbe i propri impegni, costituirebbe il proprio fondo pluriennale vincolato, approverebbe il proprio progetto, effettuerebbe la propria gara e contabilizzerebbe i propri stati di avanzamento.

Ogni amministrazione potrebbe quindi avere una contabilità perfettamente corretta. Peccato che la contabilità corretta di dieci soggetti diversi non produca automaticamente una rete di trasporto efficiente.

Un’infrastruttura unica, dieci contabilità diverse

Nel modello italiano frammentato il costo complessivo dell’opera non appare necessariamente in un unico bilancio come programma unitario. Il parcheggio entra nel patrimonio del Comune A, il sottopasso in quello del Comune B, i treni nel patrimonio regionale, i binari in quello di RFI e il deposito nei conti della società di trasporto.

Fisicamente si tratta di componenti indispensabili dello stesso servizio. Patrimonialmente e contabilmente appartengono a soggetti differenti.

In un modello più concentrato, diffuso in alcune grandi infrastrutture ferroviarie giapponesi, Stato ed enti locali trasferiscono invece le risorse a un’agenzia pubblica o a una società ferroviaria incaricata di costruire l’opera. Gli enti finanziatori registrano principalmente il contributo in conto capitale; il soggetto attuatore contabilizza l’intero investimento, i lavori in corso, gli appalti, i debiti, il cespite ultimato e gli eventuali canoni versati in seguito dall’operatore.

Bilancio coinvolto	Registrazione prevalente
Stato	Trasferimento in conto capitale al soggetto attuatore
Enti locali	Quota di contributo all’investimento
Agenzia ferroviaria	Lavori in corso e successiva infrastruttura
Operatore del servizio	Canone per l’utilizzo della rete
Agenzia proprietaria	Ricavo da canone e gestione patrimoniale

La concentrazione contabile non elimina il costo pubblico e non trasforma magicamente il debito in una vaporosa entità extracontabile. Le risorse restano pubbliche, i trasferimenti devono essere finanziati e l’eventuale debito dell’agenzia può continuare ad avere rilevanza per i conti pubblici.

La differenza è un’altra: il soggetto attuatore vede l’intera infrastruttura, non soltanto il piccolo segmento finanziato dal proprio capitolo di bilancio.

Può gestire un cronoprogramma unitario, controllare l’intero quadro economico e affrontare le maggiori spese e le economie all’interno dello stesso programma. Se una stazione costa trenta milioni in più e un’altra componente trenta milioni in meno, l’assestamento è almeno teoricamente gestibile all’interno dello stesso progetto.

Nel sistema frammentato, invece, le economie conseguite dal Comune A non possono essere trasferite con un semplice tratto di penna al Comune B. Occorrono nuovi atti, nuovi accordi, nuove autorizzazioni e, naturalmente, nuovi tavoli. D’altronde, quale grande opera italiana potrebbe mai dirsi completa senza un numero adeguato di tavoli tecnici?

Tutti responsabili, quindi nessun responsabile

La frammentazione contabile conduce direttamente al secondo problema: la frammentazione della responsabilità.

Immaginiamo che, dopo dieci anni, siano stati realizzati la linea ferroviaria, tre stazioni, alcuni parcheggi e i nuovi treni. L’opera è formalmente conclusa, i collaudi sono stati effettuati e i finanziamenti risultano regolarmente rendicontati.

La rete, però, funziona male.

Gli autobus non coincidono con i treni; manca una vera bigliettazione unica; una stazione non dispone ancora del terminal; i parcheggi sono insufficienti; i treni passano ogni ora anziché ogni quindici minuti.

A questo punto ciascun soggetto potrebbe legittimamente difendere il proprio operato.

RFI ha realizzato la linea secondo il progetto approvato. La Regione ha acquistato i treni e sottoscritto il contratto di servizio. Il Comune ha costruito il parcheggio previsto dal finanziamento. L’azienda degli autobus ha rispettato il numero di chilometri contrattualmente assegnato. La stazione appaltante ha svolto correttamente la gara. Il responsabile del procedimento ha acquisito tutti i pareri, approvato i SAL e completato il collaudo.

Tutto regolare, dunque. Tranne il trasporto.

Domanda di controllo	Modello italiano procedimentale	Modello orientato al risultato
La gara è stata svolta correttamente?	oggetto principale del controllo e della responsabilità amministrativa	Necessaria, ma intermedia
La spesa è ammissibile e regolare?	oggetto principale del controllo e della responsabilità amministrativa	Necessaria, ma intermedia
L’opera è stata collaudata?	oggetto principale del controllo e della responsabilità amministrativa	Necessaria
Autobus e treni sono coordinati?	Può dipendere da altro soggetto	Indicatore del programma
I passeggeri sono aumentati?	Non sempre attribuito al realizzatore	Il risultato è l’oggetto principale del controllo e della responsabilità amministrativa
I tempi di viaggio sono diminuiti?	Può non avere un responsabile unico	Obiettivo misurabile
La rete copre i costi previsti?	Ripartito tra contratti diversi	Parte del piano industriale
Chi risponde se il sistema non funziona?	Una pluralità di soggetti	Autorità o operatore individuabile

Il modello italiano tende a costruire la responsabilità intorno alla regolarità della singola fase. Il finanziamento era correttamente stanziato? L’impegno era legittimo? La variante era consentita? Il parere era stato acquisito? Il collaudo era stato effettuato?

Sono domande necessarie. Nessuno auspica la realizzazione di opere pubbliche senza gare, controlli, pareri e rendicontazioni.

Il problema nasce quando tali domande sostituiscono quella principale: il cittadino impiega oggi meno tempo per andare al lavoro?

Dalla responsabilità dell’atto alla responsabilità del servizio

In un sistema maggiormente integrato, il soggetto attuatore viene valutato anche sul rispetto del costo, dei tempi e della completezza funzionale dell’infrastruttura. L’operatore risponde della frequenza, della puntualità, dell’affidabilità e del numero dei passeggeri.

Gli obiettivi potrebbero essere molto semplici: treni ogni quindici minuti, coincidenza con gli autobus entro dieci minuti, aumento dei passeggeri del venti per cento, riduzione del tempo medio di viaggio da settantacinque a quarantacinque minuti.

Obiettivi comprensibili persino senza una commissione ministeriale incaricata di predisporre apposite linee guida interpretative.

Nel nostro sistema, invece, può accadere che tutti abbiano correttamente eseguito il proprio procedimento, ma che nessuno disponga dei poteri necessari per garantire il funzionamento dell’intera catena. Il responsabile della stazione non decide gli orari degli autobus; il gestore degli autobus non può accelerare la costruzione del sottopasso; la Regione non esegue direttamente i lavori ferroviari; il comune non governa la frequenza dei treni.

Ciascuno risponde del proprio segmento. Il cittadino, però, non acquista segmenti: acquista un viaggio.

La regolarità non basta

La lezione giapponese non consiste nell’eliminare controlli, appalti o contabilità pubblica. Consiste nel concentrare maggiormente l’investimento e nell’individuare soggetti responsabili non soltanto della legittimità degli atti, ma anche della disponibilità dell’infrastruttura e del funzionamento del servizio.

L’Italia dovrebbe affiancare alla contabilità dei singoli enti un vero bilancio economico-patrimoniale del programma, nel quale siano rappresentati costo complessivo, fonti di finanziamento, proprietà degli asset, costi di esercizio, canoni, ricavi e indicatori di servizio.

Gli investimenti PNRR affidati a RFI hanno già applicato, sul versante infrastrutturale, un modello fortemente concentrato: un soggetto tecnico unitario riceve le risorse, realizza e contabilizza le opere ed è tenuto al conseguimento di target fisici. La frammentazione italiana riemerge tuttavia nel passaggio dall’infrastruttura al servizio, perché frequenze, materiale rotabile, trasporto locale, interscambi e politiche urbanistiche restano distribuiti tra soggetti differenti.

Tipo di risultato	Esempio	Responsabile principale
Output infrastrutturale	50 chilometri di linea completati	RFI
Output tecnologico	1.400 chilometri dotati di segnalamento controllo e gestione digitale	RFI
Capacità potenziale	Possibilità tecnica di aumentare i treni	RFI
Servizio effettivo	Quattro treni regionali ogni ora	Regione e impresa ferroviaria
Integrazione della rete	Coincidenze con autobus e tariffa unica	Regione, comuni, agenzie di trasporto pubblico locale e gestori
Outcome per il cittadino	Tempo medio di viaggio ridotto del 30%	Responsabilità diffusa

Non servirebbe quindi abolire il responsabile del procedimento. Servirebbe evitare che il procedimento diventi il risultato.

Perché una rete di trasporto non può considerarsi riuscita soltanto quando tutti i capitoli sono stati correttamente impegnati, tutti i pareri acquisiti e tutti i collaudi approvati. È riuscita quando le persone riescono effettivamente a spostarsi meglio.

Altrimenti avremo costruito una grande opera amministrativa: perfettamente contabilizzata, regolarmente collaudata e magnificamente inutilizzabile.